Resolución Judicial — Sentencia de la Sala de lo Constitucional sobre inconstitucionalidad parcial del Decreto Legislativo 113-2011
Resumen
Esta sentencia de la Corte Constitucional de Honduras declara inconstitucional el artículo 10 del Decreto 113-2011 porque permite que el Ejecutivo transfiera automáticamente fondos presupuestarios sin aprobación legislativa, violando el poder exclusivo del Congreso sobre el presupuesto. También declara inconstitucional el artículo 5 por razones similares. Rechaza otros cuestionamientos sobre derechos de honor, información tributaria y sanciones fiscales, considerándolos constitucionales.
Articulos
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constitucional, que a la letra dice: “Aprobar anualmente el Presupuesto General de Ingresos y Egresos tomando como base el proyecto que remite el Poder Ejecutivo, debidamente desglosado y resolver sobre su modificación; ...” De manera que la asignación presupuestaria a la institución 449, Servicios financieros de la administración central, FONDO DE PROGRAMAS SOCIALES, deberá ser asignada y desglosada por el Poder Ejecutivo en el proyecto que se remitirá después al Poder Legislativo para su aprobación. Debido a que es la única forma autorizada por la Constitución de la República. Siendo inconstitucional otra forma de asignación de fondos públicos. En virtud de lo expuesto se estima que el artículo 10 aludido es inconstitucional porque contraviene los artículos constitucionales 205 numeral 32, en relación con el 206. De igual manera es de recibo el motivo segundo de inconstitucionalidad, según el cual el artículo 10 del decreto legislativo número 113-2011, colisiona con el
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constitucional, en virtud de que el Poder Ejecutivo tiene vedado variar el destino de las partidas autorizadas. Como excepción a ese mandato de orden constitucional, la misma Carta Magna autoriza que de manera excepcional y extraordinaria, pueda hacerlo si se dan los supuestos siguientes: a) el Congreso Nacional no estuviere reunido; y, b) que se presente una necesidad urgente o imprevisto, en caso de guerra, conmoción interna o calamidad pública, o para atender compromisos internacionales; asimismo, cuando se presenten obligaciones a cargo del Estado, provenientes de sentencias definitivas firmes, o para el pago de prestaciones laborales, cuando no existiere partida o ésta estuviere agotada. Además, la Constitución establece que la responsabilidad de dicha operación recae en el Poder Ejecutivo, debiendo dar cuenta de ella en forma pormenorizada al Congreso Nacional en la subsiguiente legislatura. La Sala de lo Constitucional coincide entonces con el censor en que el artículo 365 constitucional, constituye una prohibición a la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas para hacer transferencias de las partidas aprobadas en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. De manera que la norma impugnada contradice el texto constitucional, al autorizar a la mencionada entidad a realizar transferencias fuera de los casos que la Constitución de manera expresa ha dispuesto. Es así en virtud de que los supuestos que expone el artículo 365 a la prohibición de hacer transferencias o desvíos, son de naturaleza distinta a la que dispone el artículo 10 impugnado. Por último, la violación del artículo 64 constitucional que expone el censor, no es más que el sustento o razón de las causas anteriores, en virtud de que su texto contiene el principio de supremacía constitucional, al disponer: “No se aplicarán leyes y disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden, que regulen el ejercicio de las declaraciones, derechos y garantías establecidos en esta Constitución, si los disminuyen, restringen o tergiversan.” 5. Examen al artículo 13 de la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público. El artículo 13 del Decreto Legislativo número 113-2011, tiene como propósito facultar a la Dirección Ejecutiva de Ingresos DEI (ahora denominada Servicio de Administración de Rentas, SAR) para que actúe como agente de percepción del uno por ciento del Impuesto Sobre la Renta, en las operaciones de importación definitiva, que realicen las personas naturales o jurídicas, como anticipo de dicho impuesto; exceptuando las personas señaladas en el artículo 7 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta y sus reformas. Dicha norma además establece, que la percepción será del cinco por ciento cuando el importador sea omiso a la Dirección del Impuesto Sobre la Renta o sea moroso de éste o de cualquier otro impuesto. Según el censor la inconstitucionalidad de dicho artículo consiste en que colisiona con el artículo 355 constitucional, el cual dispone que corresponde al Poder Ejecutivo, la administración de los fondos públicos; destinando la percepción, custodia y erogación de dichos fondos, a una tesorería creada para tal efecto. Para el impetrante de esta garantía, la colisión entre normas se debe a qué, nadie más que la Tesorería General pueda percibir, custodiar y erogar los fondos del Estado; y en contravención a este mandato, el legislador derivado, asignó la función de percibir a la Dirección Ejecutiva de Ingresos, ahora SAR. Además, el impetrante manifiesta que dicho mandato del artículo 355 constitucional se encuentra íntimamente relacionado con el también constitucional artículo 363, el cual manda que todos los ingresos fiscales ordinarios constituyan un solo fondo. El
Articulo 13
entonces, expresa el impetrante, vulnera la Constitución y pone en riesgo el control en la recaudación de los ingresos del Estado, al facultar a otro órgano la facultad de percepción o recepción de fondos. La Sala de lo Constitucional estima que el argumento o motivo de inconstitucionalidad anterior, no es de recibo, en virtud de que el censor hace una lectura parcial de todo el artículo 355 constitucional, pues además de disponer que un servicio general de tesorería se encargue de la recepción, custodia y erogación de los fondos públicos, faculta al Poder Ejecutivo para que delegue en el Banco Central las funciones de recaudador y depositario y al Poder Legislativo para que mediante ley establezca servicios de pagaduría especiales. De forma tal, que la tesis de exclusividad en la recepción de fondos por parte de la Tesorería General de la República defendida por el censor, queda contradicha por el mismo
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constitucional considerado en su totalidad y no en forma parcial. El principio de unidad de caja o de fondos que menciona el garantista al citar el artículo 363 constitucional, es otra cosa muy distinta al alcance que éste le pretende dar, puesto que lo que dicho mandato constitucional establece es que todos los ingresos fiscales ordinarios (impuestos, tasas, multas, etc.) constituyan un sólo fondo; o sea, centraliza los fondos y valores con el objetivo de que todos los ingresos públicos entren directamente a las arcas del Estado, a partir de donde se financia el gasto público. Pero, se aclara que este principio no pretende como señala el garantista una facultad exclusiva de la Tesorería General de la República en la recepción de fondos. Luego el garantista, cita el artículo 73 de la Ley de Fortalecimiento de los Ingresos, Equidad y Racionalización del Gasto Público, el cual dispone que la función primordial de la Dirección Ejecutiva de Ingresos DEI, ahora SAR, es administrar el sistema tributario y aduanero de la República; y que en el artículo 74 de dicha ley no se establece, la función de “percepción de impuestos”. Dejando con ello establecido, que esta función, nunca se tuvo, hasta que la agregó el artículo 13 que se impugna en contravención con la disposición constitucional que impone el carácter exclusivo de esta función asignada a la Tesorería General de la República. Con relación a este último señalamiento, este alto tribunal de justicia lo rechaza debido a qué como el mismo censor hace ver, lo que hubo con el artículo 13 que impugna es una adición a la atribución de la SAR, la cual como ya se explicó antes no contraviene lo que dispone la Constitución en relación con la Tesorería General y sus funciones, de manera que lo planteado es una cuestión de reforma legal y no un asunto de inconstitucionalidad. En lo que concierne al segundo motivo que se impetra en contra del artículo 13 del Decreto Legislativo número 113-2011, este alto tribunal de justicia estima que esta norma no conculca el principio de proporcionalidad que demanda el artículo 351 constitucional del sistema tributario con relación a la capacidad económica. del contribuyente. El principio de proporcionalidad se relaciona específicamente con el Impuesto Sobre la Renta en que recae únicamente en cualquier elemento que modifique el patrimonio del contribuyente. Estos elementos son los ingresos sobrevinientes del capital, del trabajo o de la combinación de ambos. Entendiéndose por ingreso, todo rendimiento, utilidad, ganancia, renta, interés, producto, provecho, participación, sueldo, jornal, honorario, y, en general, cualquier percepción en efectivo, en valores, en especie o en crédito que modifique el patrimonio del contribuyente. El impetrante por su parte señala que un impuesto cumple con los requisitos de legalidad, proporcionalidad y equidad, si se basa en la capacidad económica del contribuyente, o sea que se debe pagar de acuerdo a las utilidades que haya recibido; y, que por tanto es inconstitucional el artículo 13 porque el fisco al gravar anticipadamente las importaciones definitivas en función del Impuesto Sobre la Renta, lo hace sobre una base impositiva inexistente, debido a que las importaciones no son todavía utilidades o renta, sino apenas inversiones que no han generado ganancias, siendo realmente estas últimas las que efectivamente modifican el patrimonio del contribuyente. Sobre todo esto, la Sala de lo Constitucional da la razón al impetrante, pues en efecto tal como lo expone, la importación es apenas una expectativa y no una ganancia; sin embargo, este alto tribunal de justicia no sigue la conclusión de dicho razonamiento porque lo que dispone el artículo 13 impugnado no es el pago del impuesto, sino un adelanto a éste; y, el cual no se estima desproporcionado dado el bajo porcentaje que se impone, el cual no se considera causa que provoque una reducción significativa en la capacidad de inversión y de competencia, y que afecte de manera significativa la disponibilidad de capital de trabajo. En todo caso, este último elemento es un asunto que el demandante de inconstitucionalidad debió acreditar, no bastando para la Sala el simple argumento o la mera mención de los efectos que supuestamente causa dicha disposición. En virtud de lo cual no se considera de recibo el segundo motivo de inconstitucionalidad. Tampoco es de recibo el tercer motivo, según el cual el artículo 13 del Decreto Legislativo número 113-2011, es inconstitucional porque conculca los artículos 16 párrafo segundo y 18 de la Constitución de la República, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.2 del Tratado de Libre Comercio, República Dominicana-Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), y el artículo III del protocolo de adhesión del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio GATT de 1994, incluidas sus notas interpretativas. El rechazo a este motivo obedece a que el garantista tiene la obligación ineludible de demostrar, sea con pruebas o con argumentos suficientemente sustentados la causa petendi de su pretensión, o sea la razón para lo que pide que el tribunal resuelva. Sin embargo, en este caso, el censor al momento de desarrollar el concepto de la violación se limita a señalar nada más que se vulneran normas que son jerárquicamente inferiores a la Constitución de la República, pero superiores a la ley, refiriéndose al artículo III del GATT y por ende el artículo 3.2 del Tratado de libre Comercio, República Dominicana-Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA). Si bien tiene toda la razón sobre lo expuesto, es decir al orden jerárquico normativo, el motivo no expresa nada más; es decir, el impetrante omitió señalar las razones que le asisten para demandar la inconstitucionalidad. Finalmente, en el cuarto y último motivo de inconstitucionalidad del artículo 13 del Decreto Legislativo número 113-2011, el garantista afirma que este conculca el artículo 64 constitucional; sin embargo, como ya se expresó antes, esta norma de la Carta Magna contiene el principio de supremacía constitucional, cuya función en toda garantía de inconstitucionalidad que se presente es puramente relacional; lo que significa que dicha norma no puede ser por sí misma suficiente para declarar que una norma es inconstitucional, sino que es siempre necesario involucrar otra norma de la Constitución que resulte directamente afectada. En este caso específico, el garantista lo que hace es una lista de normas constitucionales, pero sin explicar en cada caso la causa de la inconstitucionalidad. Más parece una lista resumen de los demás motivos alegados. Por tanto, no es de recibo. 6. Examen al artículo 20 de la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público. El artículo 20 del Decreto Legislativo número 113-2011 concede a la entonces Dirección Ejecutiva de Ingresos facultades para imponer medidas administrativas o sanciones a cualquier sujeto pasivo que no esté solvente en el cumplimiento de sus obligaciones materiales y que estas tengan carácter de firmes, líquidas y actualmente exigibles. Contra esta norma legal el censor señala la violación de la Constitución en sus artículos 64 (principio de supremacía constitucional), 82 (derecho de defensa), 90 (debido proceso por la vía de la tutela judicial efectiva y 331 (libertad de consumo, ahorro, inversión, comercio, empresa, etc.); asimismo, el efecto o consecuencias negativas al derecho de trabajo contenido en el artículo 127 constitucional. De todas las normas citadas, cabe señalarse que este tribunal de justicia ya se ha pronunciado con relación al artículo 64 que contiene el principio de supremacía constitucional, de manera que omitirá hacerlo en este apartado. Para dar fuerza a su reclamo, el censor relata un caso concreto, el cual acredita con la fotocopia autenticada del instrumento No. 12, consistente del acta notarial levantada por la notaria Yoleth Emelina Calderón Umanzor en fecha 24 de agosto de 2011, quien actúa a requerimiento del señor Fabricio Valentín Vásquez Sosa, gerente de asesoría legal interino del Consejo Hondureño de la Empresa Privada. La notaria en mención constató que el auditor José Marcelino García le manifestó a la gerente general de la empresa ROGALA, S.A. de C.V., que en virtud de que dicha empresa no había efectuado el pago de la certificación de deuda por la cantidad de ciento setenta y nueve mil lempiras con veinte centavos, la cual se le había notificado a las dos y media de la tarde de ese día, se le notificaba la Resolución No. DEI4610-2011 de fecha 11 de agosto de 2011, en la cual se clausura temporalmente y en forma inmediata por el término de 5 días calendario el establecimiento en donde ejerce su actividad comercial, en vista de que el 30 de junio de 2011 no enteró al Fisco el primer pago a cuenta que servirá de anticipo del Impuesto Sobre la Renta del ejercicio fiscal 2011. Además, para ser efectiva la disposición, ordena colocar en el establecimiento fajas o cintas debidamente selladas por la DEI en señal de cierre o clausura, le advierte que en caso de ruptura de las cintas o fajas por parte del contribuyente se extenderá automáticamente el cierre por 5 días adicionales calendario. Valiéndose de este medio de prueba, el garantista aborda los dos primeros motivos o sea la violación a los artículos 82 y 90 de la Constitución, que contienen por su orden a los derechos de defensa y debido proceso. En relación con el desarrollo de estos dos motivos, la Sala observa que el censor pretende que se declare la inconstitucionalidad del artículo 20 del Decreto 113-2011, manifestando que en virtud de que el artículo 98 del Código Tributario, otorga calidad de título ejecutivo16 a las resoluciones que emite la DEI, ahora SAR, para el cobro de sus créditos por la vía judicial, esta entidad en aplicación de la norma que se estima inconstitucional notifica a los contribuyentes las certificaciones de deuda, dándoles dos o tres horas para que paguen o de lo contrario les cierran la empresa. El censor, citando el artículo 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos explica que, toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterior a la ley para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden fiscal o de cualquier otro carácter. Y seguidamente cita el párrafo 145 de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Herrera Ulloa contra Costa Rica, en _______________ 16 Es decir, establece que las obligaciones de pago tienen el carácter de firmes, líquidas y actualmente exigibles. donde dicho tribunal manifiesta que los Estados tienen la responsabilidad de proveer en su normativa de recursos efectivos y garantías del debido proceso legal para amparar a toda persona en contra actos de autoridad que violen sus derechos fundamentales o que le permita acceder a estos.17 El censor explica que el legislador mediante el artículo 20 que impugna violenta los derechos de defensa, debido proceso, protección judicial mediante recurso efectivo al otorgarle a la DEI, ahora SAR de facultades sancionatorias que le permiten el cierre de empresas, cancelar sus actividades de exportación y de gozar exenciones otorgadas, bastando la resolución dictada por esa institución, sin haberle permitido al contribuyente a participar en el procedimiento administrativo en el que se ha determinado el incumplimiento de sus obligaciones, impidiéndole a la vez recurrir dicha decisión, pues se le notifica y de inmediato se proceder al cierre de la empresas tal como aconteció en el caso acreditado mediante el acta notarial acompañada y relacionada. Agrega el garantista que al entrar en vigencia el artículo 20 mediante el cual se le concede a la DEI o SAR de facultades sancionatorias, las cuales aplica a los contribuyentes sin respetar el derecho al debido proceso, se violenta también el derecho a la justicia, la libertad y el bienestar económico y social contenidos en el
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de la Constitución de la República; además violenta el derecho al trabajo de muchas personas, el cual se encuentra contenido en el artículo 127 constitucional, porque con el cierre de negocios quedan desempleadas. Este alto tribunal de justicia en el examen que hace a lo expresado por el demandante de inconstitucionalidad constata que el cuestionamiento al artículo 20 mencionado, no es que el legislador haya dispuesto sanciones que contrarían a la Constitución de la República las sanciones, o sea al contenido en sí del artículo 20, sino que al procedimiento que se sigue para la imposición de las sanciones allí contenidas. Dicho de otra manera, lo que el censor en realidad impugna no es en estricto sensu el artículo 20, sino el hecho de que la autoridad administrativa pueda imponer sanciones que no pudieron ser previamente controvertidas judicialmente o ser impugnada posteriormente de acuerdo con un procedimiento judicial efectivo que ampare los derechos de quienes son sancionados. Para responder adecuadamente al censor, la Sala primeramente establece que las sanciones contenidas en el artículo 20 sólo podrían ser inconstitucionales si fuesen por sí mismas desproporcionadas, confiscatorias, irracionales o inidóneas de tal manera que nieguen, anulen, tergiversen, menoscaben o quebranten un derecho fundamental; pero en el caso de marras el censor no hace alusión a estos elementos que podrían conducir al artículo 20 impugnado hacia su declaración de inconstitucionalidad, si fuere del caso. Pero, en su lugar lo _______________ 17 Cita también el párrafo 113 de la sentencia dictada por dicha corte en el Caso García Asto y Ramírez Rojas contra Perú en el se manifiesta que el objetivo principal de la protección internacional de los derechos humanos es la salvaguarda de la persona frente al ejercicio arbitrario del poder público; y, que la inexistencia de recursos internos efectivos coloca a una persona en estado de indefensión, por lo que el artículo 25.1 de la convención compromete a los Estados a la obligación de ofrecer efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. que el censor hace es denunciar el procedimiento para su aplicación, saliéndose del campo o contenido del artículo 20 que no dispone nada procesal o de trámite, salvo el hecho de que las obligaciones materiales sean firmes, líquidas y actualmente exigibles, dando a entender con ello que las sanciones enlistadas sólo son aplicables precisamente cuando ya hayan sido previamente controvertidas y no quepa ningún recurso en su contra. Por lo que no existe inconstitucionalidad alguna en el sentido expuesto por el censor. Finalmente, nuestro sistema judicial si dispone de un recurso eficaz que brinda protección en los términos que exige el artículo 25.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y es la garantía constitucional de amparo, contenida en el artículo 183 constitucional, el cual dentro de su tramitación contiene todas las medidas necesarias para mantener o restituir a toda persona en el goce y disfrute de sus derechos constitucionales, como los contenidos en instrumentos internacionales. En virtud de lo cual no se estiman de recibo los dos primeros motivos de inconstitucionalidad. En el tercer motivo el censor reclama que el artículo 20 del Decreto Legislativo número 113-2011, vid. ut supra, conculca el artículo 331 constitucional mediante el cual el Estado reconoce, garantiza y fomenta las libertades de consumo, ahorro, inversión, ocupación, iniciativa, comercio, industria, contratación, de empresa, etcétera. La Sala de lo Constitucional estima que no es de recibo este motivo debido a que el garantista desarrolla el concepto de esta violación sin argumentar su posición de una manera que sea lo suficientemente convincente para infirmar por completo la presunción de legalidad que tiene la norma legal bajo examen, y conmine a esta Sala a declarar la inconstitucionalidad, hecho que no ocurre porque el censor se limitó a señalar lo siguiente: “... cada vez que la DEI hace uso de las ilegales facultades que se concedieron mediante el
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en cuestión y suspende las actividades de importación o el otorgamiento de exenciones y en el peor de los casos ordena el cierre de las empresas por no haber cumplido con la obligación tributaria de pagar impuestos confiscatorios, violent(a) las libertades de empresa, inversión, comercio e industria establecidos en el artículo 331 constitucional.” Este alto tribunal de justicia, una vez concluido el examen de inconstitucionalidad material o por el fondo, de cada uno de los artículos impugnados por el censor, comienza su examen de inconstitucionalidad formal o por la forma de los artículos 13 y 20 que han sido impugnados. Se omite el examen del artículo 5, en virtud de que en el examen de su constitucionalidad material se determinó que contravenía lo dispuesto por nuestra Carta magna y por ende se estimó su inconstitucionalidad por el fondo. 1. Examen al artículo 13 de la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público, por violación del artículo 219 constitucional. El impetrante desarrolla el concepto de la violación señalando que la Corte Suprema de Justicia, debió dictaminar, tal como lo ordena el artículo 219 constitucional, el contenido del artículo 13 que impugna, porque según su criterio constituye una reforma a los artículos 120 y 177 del Código Tributario. Afirma lo anterior, luego se señalar que el
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establece una sanción para los importadores que no hacen su declaración del Impuesto Sobre la Renta, de